權威解讀：全面構建我國土壤污染防治法律制度

　　2017年6月召開的第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議了全國人大環境與資源保護委員會提交的《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》。這是污染防治法律領域立法工作的又一重大進展。土壤污染防治法的出臺，不但填補了我國環境污染防治法律，特別是土壤污染防治法律的空白，進一步完善了環境保護法律體系，更有利于將土壤污染防治工作納入法制化軌道，以遏制當前土壤環境惡化的趨勢，并為推進生態文明建設，實現綠水青山、建設美麗中國添磚加瓦。　

　　一、草案制定的背景

　　防治土壤污染，直接關系到農產品質量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會關注，土壤污染防治作為重大環境保護和民生工程，已經納入國家環境治理體系。2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地超標點位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環境問題和全面建成小康社會的突出問題。對此，廣大人民群眾十分關注。

　　但就目前情況看，在依法防治土壤污染問題上，我國尚存在一些問題：部分土壤污染防治措施分散規定在有關環境保護、固體廢物、土地管理、農產品質量安全等法律中，這些規定十分分散，缺乏系統性，其針對性和可操作性不強，無法滿足土壤污染防治工作的客觀需要，導致土壤污染防治工作無法系統有序地進行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時，土壤污染所具有的隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長等特點，導致了土壤污染防治工作的復雜性。解決以上這些問題，需要一套系統、綜合的法律對策、構建專門的法律制度、采取可操作的措施。對此，制定一部專門性的土壤污染防治法是系統解決上述問題的根本途徑。

　　當前，土壤污染防治工作正進一步加強。國務院出臺《土壤污染防治行動計劃》，土壤污染狀況詳查和監測網絡建設正按照相關規劃不斷推進，土壤污染防治標準體系正逐步建立，有的地方已出臺了相關地方法規、規章，這些都有力地推動了全國土壤污染防治工作的深入開展，對土壤污染防治法的制定也具有極大的促進作用。

　　對于土壤污染問題，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，習近平總書記多次就土壤污染防治和相關立法工作做出過重要批示。全國人大常委會認真貫徹落實習近平總書記和黨中央對土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初，在沈躍躍副委員長等領導的大力推動下，經中央批準，全國人大常委會將制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會立法規劃，交由全國人大環資委負責牽頭起草和提請審議。環資委在各有關方面的大力支持下，形成了《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》。

　　這一草案的提出，有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。

　　二、草案制定的意義

　　根據我國生態文明建設以及環境保護的總體要求，“草案”突出“以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度”，將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施，立足于我國發展階段的現實，著眼于國家的長遠利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序進行。

　　一是對土壤污染防治主要制度進行總體設計。在預防為主、保護優先、防治結合、風險管控等總體思路下，根據土壤污染防治的實際工作需要，設計法律制度的總體框架；二是有針對性的制定具體措施。根據土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風險管控等有針對性的措施，并規定了具體內容；三是解決實踐中存在的突出問題。“草案”以問題為導向，總結土壤污染防治工作中存在的主要問題和實踐中的有效經驗，著力解決突出問題。

　　三、草案的主要內容

　　（一）落實土壤污染防治的政府責任。土壤污染防治需要各級政府按照中央統一部署，不斷加大依法推進工作的力度。“草案”規定各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的指導、協調，督促各有關部門依法履行土壤污染防治管理職責，規定地方人民政府應當對本行政區域內土壤污染防治和安全利用負責，將土壤污染防治目標、任務完成情況，納入生態文明建設目標評價考核體系以及環境保護目標責任制度和考核評價制度，作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業績的內容，并作為任職、獎懲的依據。“草案”確立了環境保護主管部門對土壤污染防治工作實施統一監督管理，農業、國土資源、住房城鄉建設、林業等其他主管部門在各自職責范圍內對土壤污染防治工作實施監督管理的部門管理體制。

　　（二）建立土壤污染責任人制度。“污染者擔責”是污染防治法律的主要原則，“草案”首先規定了一切單位和個人都有防止土壤污染的義務，應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施，防止或者減少對土壤的污染，并對所造成的土壤污染依法承擔責任。鑒于土壤污染防治的特殊性，“草案”特別規定了土地使用權人有保護土壤的義務，應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施，防止或者減少對土壤的污染。“草案”針對農用地確立了以政府責任為主的制度設計，對建設用地確立了由土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任的制度框架。

　　（三）建立土壤污染防治主要管理制度。一是標準制度。“草案”明確要求建立和完善國家土壤污染防治標準體系，根據土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風險管控的國家標準，支持對土壤環境背景值和環境基準的研究；二是調查和監測制度。規定每十年組織一次土壤環境狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足，還規定了國務院有關部門、地方人民政府可以擇期開展部分地區土壤污染狀況調查，以及國家實行土壤污染狀況監測制度，建立土壤污染狀況監測網絡，統一規劃國家土壤污染狀況監測站（點）的設置；三是規劃制度。規定在制定和修改土地利用規劃和城鄉規劃時，應當充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途，規定將國家和地方的土壤污染防治工作納入環境保護規劃，有的地方還需制定專項規劃。

　　（四）建立土壤有毒有害物質的防控制度。為了從源頭上預防土壤污染的產生，“草案”建立了土壤有毒有害物質的防控制度，規定國家應當根據可能影響公眾健康和造成生態環境危害的程度，對有毒有害物質進行篩查評估，公布重點控制的土壤有毒有害物質名錄，此名錄應當作為制定土壤污染防治相關標準和國家鼓勵的有毒有害原料（產品）替代品目錄的依據。同時，根據土壤有毒有害物質名錄和其它有關情況確定并發布土壤污染重點監管行業名錄和土壤污染重點監管企業名單，并對重點監管行業制定相應的管理辦法，對重點監管企業提出了防控要求。

　　（五）建立土壤污染的風險管控和修復制度。“草案”根據不同類型土地的特點，分設專章規定了農用地和建設用地的土壤污染風險管控和修復，設置了不同的制度和措施。一是對農用地土壤建立了分類管理制度。規定按照污染程度和相關標準，將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。規定優先保護未污染的耕地、林地、園地、草地和飲用水水源地，將符合條件的優先保護的耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護；安全利用類耕地集中地區應當采取制定安全利用方案，進行農藝調控、替代種植，開展協同監測，加強技術指導和培訓等風險管控措施；嚴格管控類農用地應當采取劃定特定農產品禁止生產區、調整種植結構、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施。二是對建設用地土壤建立了土壤污染風險管控和修復名錄制度，確定國家和省級土壤污染風險管控和修復名錄，列入名錄的污染地塊進行用途限制，規定了需要進行的風險管控和修復措施，以及修復的實施程序和修復過程中的污染防治要求。

　　（六）建立土壤污染防治基金制度。為了通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題。減輕政府責任，同時體現“污染者擔責”的原則，“草案”規定，國家建立土壤污染防治基金制度，設立中央和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定或者消亡的土壤污染治理以及政府規定的其他事項。規定對本法實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定或者消亡的污染地塊，土地使用權人實際承擔風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。（全國人大環資委法案室　付莎）